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O que não fazer: como a manipulação da ajuda humanitária prejudica a eficácia da resposta a emergências

02/12/2016
O que não fazer: como a manipulação da ajuda humanitária prejudica a eficácia da resposta a emergências
Jonathan Whittall, Renata Reis e Susana de Deus

Aviso importante: o conteúdo e as opiniões expressas nestes artigos são de inteira responsabilidade de seus autores e não refletem necessariamente o posicionamento oficial de Médicos Sem Fronteiras.

À medida que doadores emergentes e movimentos da sociedade civil do hemisfério Sul se engajam cada vez mais em assistência humanitária internacional, é importante ressaltar que experiências negativas das abordagens de doadores e organizações não governamentais (ONGs) ocidentais, relativas à prestação de ajuda humanitária, não se repitam. Este artigo pretende fornecer insights sobre as implicações negativas de uma ajuda humanitária que esteja totalmente atada aos interesses de política externa de um governo doador. A publicação também levanta questões sobre se as ONGs que buscam facilitar os objetivos de governos doadores são eficazes no fornecimento de ajuda humanitária.

A finalidade deste texto é argumentar a favor de um sistema humanitário em que doadores emergentes protejam a independência dos agentes humanitários e que aqueles envolvidos na prestação direta de assistência rejeitem atuar como extensões de políticas externas governamentais. Isso requer um movimento global de ajuda humanitária da sociedade civil, comprometido com a prestação de assistência, independentemente das considerações políticas de governos doadores.

O que é ajuda humanitária?
O “humanitarismo” pode ser simplesmente definido como agir para salvar vidas e aliviar o sofrimento durante conflitos, turbulências sociais, desastres e exclusão social (Global Humanitarian Assistance, 2012). A ação humanitária institucional – representada principalmente por grandes ONGs do hemisfério Norte e agências humanitárias das Nações Unidas (ONU) – se distingue por três princípios: imparcialidade, neutralidade e independência. De acordo com os princípios e as boas práticas da ajuda humanitária (Good Humanitarian Donorship – GHD), “neutralidade” pode ser definida como “a prestação de assistência humanitária sem se envolver em hostilidades ou tomar partido em controvérsias de natureza política, religiosa ou ideológica”; “imparcialidade”, como “a prestação de assistência humanitária sem discriminação entre beneficiários e orientada exclusivamente pelas necessidades, com prioridade dada aos casos de sofrimento mais urgentes”; e “independência”, como “a prestação de assistência humanitária com base em políticas formuladas e implementadas independentemente das partes envolvidas no conflito ou partes que tenham um interesse no resultado” (Featherstone, 2012, p. 4). Esses princípios se tornaram um tipo de código moral para agentes humanitários. Entretanto, há também um elemento de desafio inerente ao ato essencial do humanitarismo. Humanitarismo, segundo Bouchet-Saulnier e colaboradores declaram, é “o ato de protesto dos indivíduos contra a ordem estabelecida” (Bouchet-Saulnier et al., 2007, p. xxii).

O Brasil e a cooperação humanitária
O Brasil iniciou sua cooperação na condição de receptor, e não de prestador. Evoluiu, de forma gradual, para um modelo dual, em que o país, sem renunciar completamente à condição de recipiente de cooperação, passou também a se habilitar como prestador de cooperação, em diferentes prismas, entre eles a ajuda humanitária ou cooperação humanitária (que é a terminologia corrente entre diversos atores governamentais e não governamentais brasileiros). Desde os anos 1960, o país tem lugar em programas de cooperação, mas somente a partir dos anos 2000 seu papel se tornou mais significativo do ponto de vista quantitativo e qualitativo. Como já apontado na literatura, não há nacionalmente um campo estruturado de agentes públicos que se autoclassifiquem de “humanitários” (Ferreira e Schuch, 2010), mas a contribuição de organizações nacionais da sociedade civil, no desenvolvimento de uma cultura de direitos e de solidariedade, é uma marca evidente da construção do ethos do Brasil atual.

Nas últimas décadas, especialmente a partir de fim dos anos 1980, o surgimento e o crescimento de organizações não governamentais sem fins lucrativos e a ampliação e o fortalecimento de inúmeros movimentos sociais, na cidade e no campo, rearticularam a sociedade civil brasileira. As pautas dessa sociedade civil ativa e plural foram, e ainda são, múltiplas, destacando-se as agendas democráticas contra a exclusão e as desigualdades sociais, a defesa de direitos e a construção da cidadania, incluindo o acesso ao amplo espectro de direitos econômicos, sociais e culturais, entre eles o direito à saúde. Nesse campo, os movimentos e as organizações brasileiras foram capazes de influenciar a política nacional de modo a, por exemplo, incluir na Constituição o acesso à saúde como um dever do Estado e direito de todos (independentemente de sua nacionalidade e sem contrapartidas) e ser pioneiro em promover acesso universal a terapias antirretrovirais para o tratamento do HIV/Aids, em um momento histórico no qual a ampla difusão desse tipo de terapia ainda era contestada em diversos países e em organizações internacionais multilaterais.

A cooperação humanitária brasileira cresceu em importância na última década, tanto em seu volume real quanto na expectativa internacional de que a presença brasileira seja mais significativa. Alterações  no campo da cooperação humanitária são  esperadas a partir da recente mudança na chefia do executivo nacional brasileiro em 2016. No entanto, por ocasião da publicação deste artigo, ainda não é possível precisar os rumos da pasta pois ainda não se definiu uma nova estrutura. Assim, vamos abordar brevemente como a cooperação estava estruturada até o primeiro semestre de 2016 enquanto o departamento chamado CG-Fome , que existia no ambito do Ministério das Relações Exteriores existia. Através do Decreto 8.817, o CG-Fome foi extinto e ainda não está completamente clara a nova configuração desse tema dentro do Ministério (e/ou em outros órgãos federais).
 
No período imediatamente anterior a tais mudanças - a ajuda brasileira iniciava-se com o pedido de apoio brasileiro por parte do país afetado ou de organismos internacionais, ou seja, sempre sob demanda. A cooperação humanitária abarcava a solicitação de recursos financeiros, gêneros alimentícios, medicamentos, abrigos, equipes de resgate, entre outros. Embora a cooperação tenha crescido, os dados não se sustentaram em patamares estáveis, tendo caído recentemente. Os dados atualizados de maio de 2015 apontam o Brasil como 14o contribuinte do Programa Mundial de Alimentos (PMA), totalizando US$ 4,435,398 em 2014, valor que se encontra em declínio desde 2012, quando alcançou o montante de US$ 82,547,956 (World Food Program, 2015). Embora estatísticas de 2014 ilustrem a consolidação do Brasil como maior doador das operações humanitárias do Alto Comissariado das Nações Unidas para os Refugiados (Acnur) entre os países emergentes, injetando US$ 1 milhão em 2013, esse montante reflete uma diminuição no apoio financeiro brasileiro às contribuições, que registravam uma média de US$ 3,5 milhões de 2010 a 2012 (Acnur, 2014). Tais dados evidenciam o longo caminho que é preciso trilhar, de modo a produzir respostas mais expressivas e condizentes com as necessidades prementes do cenário internacional.

Segundo documentos oficiais, a assistência humanitária prestada pelo Brasil até o primeiro semestre de 2016 baseava-se em duas dimensões: uma emergencial e outra estruturante. Por meio da vertente emergencial, o Brasil buscava dar sua contribuição à garantia da segurança alimentar, de abrigo e saúde a populações em sofrimento, em especial pelo envio de doações de alimentos, materiais para abrigos provisórios e suprimentos de saúde, sempre após solicitação formal e consentimento do Estado recipiente. A vertente estrutural consistia em ações que buscassem fomentar soluções de longo prazo para o problema da insegurança alimentar, do baixo desenvolvimento social e da parca resiliência a desastres.
Buscava-se estimular, ao menos no discurso, as compras locais em países afetados ou vizinhos, bem como o fortalecimento da resiliência de instituições críticas, como escolas e hospitais. Em relação à segurança alimentar e nutricional de populações vulneráveis ou afetadas por calamidades, o Brasil buscava promover internacionalmente programas socioeconômicos nacionais, considerados exitosos, como o Programa de Aquisição de Alimentos (PAA) e o Programa Nacional de Alimentação Escolar (PNAE). A cooperação “estratégica de dupla tração: estrutural e emergencial” é descrita como a “garantia dos direitos humanos em situações de emergência, gerando desenvolvimento social, econômico e ambientalmente sustentável”. Assim, parece-nos claro que havia uma combinação de conceitos na proposta de cooperação humanitária brasileira, na medida em que inclui um componente clássico humanitário emergencial com objetivos relacionados com a agenda de desenvolvimento.

Os temas humanitários têm aparecido com maior regularidade na agenda de organizações e setores da academia, como também dentro do próprio Estado brasileiro – como exemplo, citamos a recente criação da Frente Parlamentar Mista para Refugiados e Ajuda Humanitária (FPMRAH), que contou em sua criação com mais de 200 assinaturas de deputados e senadores de correntes políticas diferentes, mas em geral os debates travados derivam das discussões sobre a cooperação para o desenvolvimento. Acreditamos que urge aprofundar a compreensão sobre a cooperação humanitária, observando os desafios e as oportunidades que estão colocados para países como o Brasil. Parece claro que há ainda um caminho a ser percorrido no que tange ao fortalecimento institucional e à adaptação (ou inauguração) de marcos legais nacionais para fazer com que o Brasil seja um ator mais ativo e influente no espaço humanitário internacional. Para atingir esse objetivo, é necessário aprofundar a compreensão do que é cooperação humanitária e o papel que o Brasil poderia ter nesse campo.

Contudo, a compreensão de cooperação humanitária não precisa repetir os modelos e as abordagens implementados por um sistema humanitário que surgiu, em grande parte, no hemisfério Norte. O Brasil tem a oportunidade de, a partir da observação dos erros cometidos por grandes doadores do sistema humanitário, adaptar sua abordagem de acordo com suas próprias experiências internas. Questões humanitárias têm sido utilizadas por governos doadores do hemisfério Norte como justificativa para intervenção, e a oferta de ajuda humanitária – por uma variedade de diferentes atores, incluindo militares, setor privado e diversas ONGs – tem sido utilizada como instrumento de objetivos políticos e militares de alguns dos maiores doadores de organizações humanitárias. Grandes ONGs têm se tornado extensões da política externa de governos doadores. Essa cooptação da linguagem do humanitarismo e das organizações que prestam assistência humanitária tem tido um impacto prejudicial na eficácia da assistência humanitária e em sua capacidade de ter acesso a algumas zonas de conflito.

Com base nos 45 anos de experiência de Médicos Sem Fronteiras (MSF) na defesa de uma ação humanitária independente, delinearemos neste artigo as formas pelas quais a manipulação da ajuda humanitária tem, em alguns contextos, reduzido a capacidade de resposta a emergências. Entretanto, é importante examinar, primeiramente, a forma pela qual a linguagem do humanitarismo passou a ser associada às potências ocidentais.
Esse tema deve ser explorado como uma forma de alimentar o debate sobre cooperação humanitária no Brasil. O país pode ser um importante agente de transformação, garantindo que as decisões que regem a estrutura conceitual e operacional de sua política de cooperação humanitária considerem os muitos desafios enfrentados atualmente, de modo a envolver-se melhor com populações em perigo.

Retórica humanitária
“Intervenção humanitária” pode ser definida como “a ameaça ou uso da força de um Estado (ou grupo de Estados) que atravessa as fronteiras de outro Estado com o objetivo de evitar ou dar fim a violações graves e generalizadas dos direitos humanos fundamentais de indivíduos, que não os seus próprios cidadãos, sem a permissão do Estado em cujo território a força é aplicada” (Holzgrefe, 2003, p. 18). A noção de “intervenção humanitária” se tornou, portanto, sinônimo de intervenção militar.

Os exemplos mais comumente dados de intervenção humanitária após a guerra fria são aqueles nos Bálcãs, na Somália e em Serra Leoa (Jamison, 2011), além de Ruanda, considerada uma falha de intervenção humanitária (Dallaire, 2012). A doutrina da responsabilidade de proteger (R2P) é considerada a mais recente evolução da ideia de intervenção humanitária. A noção da R2P foi severamente criticada, sobretudo por sua aplicação seletiva.

A Líbia é um exemplo claro da incorporação de questões humanitárias à retórica de intervenção e de sua articulação como “responsabilidade de proteger”. Embora a noção da R2P tivesse sido usada em resoluções anteriores do Conselho de Segurança (Glanville, 2012), a Resolução no 1.973, no caso da Líbia, marcou a primeira vez em que o Conselho autorizou o uso da força para proteger uma população contra os desejos de um Estado funcional (Bellamy e Williams, 2011, p. 825).

A resolução foi aprovada com o apoio implícito – por abstenção ou voto positivo – de todos os membros não permanentes do Conselho de Segurança (Domestici-Met, 2011; Pommier, 2011). Quando a Organização do Tratado do Atlântico Norte (Otan) começou a bombardear a operação de retirada dos militares de Gaddafi (Evans, 2012), muitos daqueles que tinham inicialmente apoiado a resolução se tornaram cautelosos, incluindo membros proeminentes do grupo dos Brics (Brasil, Rússia, Índia, China e África do Sul), que começaram a criticar publicamente a Otan por não respeitar a resolução do Conselho de Segurança e conduzir uma campanha de mudança de regime (Hasan, 2011). As experiências da Líbia e o modo como o mandato R2P foi cumprido influenciarão a futura disposição dos Estados em aceitar a R2P como uma justificativa para intervenção. Em outubro de 2011, a Rússia e a China vetaram uma resolução do Conselho de Segurança sobre a Síria, que fez, novamente, referência explícita à R2P (Domestici-Met, 2011).

O uso da linguagem humanitária para justificar intervenção militar pode fazer com que as organizações que prestam ajuda humanitária sejam consideradas parte de uma estratégia política ou militar. Isso se torna ainda mais complicado pelo fato de que muitas organizações humanitárias recebem fundos dos mesmos governos que realizam intervenções “humanitárias”. Entretanto, o risco vai além de mera associação. Organizações humanitárias permitiram – em uma série de contextos – que suas atividades fizessem parte da política externa de governos doadores ou de estratégias militares.

Humanitarismo como ferramenta
Não é somente a terminologia de humanitarismo que tem sido usada como justificativa para intervenção; o próprio ato de salvar vidas e aliviar o sofrimento também tem sido usado como ferramenta militar e política de governos doadores.
A demonstração mais forte desse uso foi no assassinato de Osama Bin Laden. Em 2011, um grupo de SEALs (força de operações especiais no mar, ar e terra) da Marinha dos EUA invadiu uma grande base em Abottabad, Paquistão, e assassinou Bin Laden. Segundo relatos na mídia, a CIA estava monitorando a casa há algum tempo, porém só recebeu a confirmação de que Bin Laden estava no interior da base por meio de uma campanha de vacinação na qual obteve uma amostra de DNA das crianças na casa (Shah, 2011).

Na época, MSF denunciou o Exército norte-americano por “ocultar-se por trás da saúde”. MSF mencionou que “usar ajuda médica como camuflagem para obter vantagem militar ameaça as vidas de pacientes nos locais mais precários e conflituosos de todo o mundo” (MSF, 2011, online).

Entretanto, há outras formas mais estruturais pelas quais a ajuda humanitária tem sido usada como ferramenta de política externa de governos ocidentais. É possível dividir o modo como a ajuda humanitária é usada pelas potências ocidentais nos seguintes temas: a associação da ajuda humanitária ao desenvolvimento e à segurança; a estabilização após o 11 de Setembro; e, finalmente, a negação da ajuda.

A associação da ajuda humanitária ao desenvolvimento e à segurança
A ajuda para o desenvolvimento é uma forma de assistência focada em processos de longo prazo para aliviar a pobreza, ao contrário da resposta humanitária de curto prazo, com o objetivo de salvar vidas. Os trabalhadores da ajuda humanitária frequentemente questionam a eficácia de prestar repetidamente o mesmo tipo de assistência e ajuda para a mesma população afetada em crises prolongadas e buscaram unir ajuda humanitária e desenvolvimento – a lógica seria, especialmente em Estados afetados por conflitos, que o desenvolvimento poderia evitar confrontos, uma vez que combate as principais causas econômicas e de governança que geram descontentamento ou contribui para aliviar a pobreza e, portanto, para reduzir o risco de crises humanitárias recorrentes.

Durante a década de 1990, a maior parte da reflexão sobre a necessidade de unir ajuda humanitária e desenvolvimento se concentrou em questões de gestão, com o objetivo de aperfeiçoar a eficácia de ajuda humanitária. Surgiram organizações “multimandatárias” prestando assistência humanitária e de desenvolvimento.

Em 1997, o sistema ONU introduziu o termo “integração”, que posteriormente evoluiu para uma política formal de maximizar o impacto da ONU ao criar coerência entre os diferentes elementos de sua resposta. Resumindo, integração na ONU significa: “planejamento integrado ou estreitamente alinhado; um conjunto de resultados acordados, cronogramas e responsabilidade para a realização de tarefas críticas a fim de consolidar a paz; e mecanismos acordados para monitoramento e avaliação entre agentes da ONU” (Metcalfe, Giffen e Elhawary, 2011, p. 1).

Esse tipo de integração tem como propósito alinhar objetivos políticos, militares e de ajuda. Esse processo de integração encontrou ressonância na abordagem de organizações de ajuda que estavam tentando fazer a ponte entre ajuda humanitária e desenvolvimento.

Entretanto, desenvolvimento de longo prazo é um processo profundamente político, com vistas a combater desigualdades estruturais e pobreza, que no contexto pós-guerra fria veio representar um processo de promoção da democracia liberal para aquelas organizações financiadas por governos do hemisfério Norte. Ajuda humanitária, por outro lado, se refere à capacidade imediata de salvar vidas. Os princípios que guiam a assistência humanitária – imparcialidade, neutralidade e independência – destinam-se a ajudar a preservar a capacidade das organizações humanitárias de trabalhar cruzando fronteiras e linhas de frente de forma independente de interesses governamentais que podem levar atores humanitários a serem vistos como parte de um conflito. Ajuda humanitária e desenvolvimento são, portanto, geralmente incompatíveis.
Para doadores, a integração desses aspectos diferentes da ajuda se tornou cada vez mais importante na era pós-11 de Setembro.

Pós-11 de Setembro e estabilização
Nas arenas da guerra ao terror, a ideia de estabilização ganhou destaque. A Unidade de Estabilização do Departamento para Desenvolvimento Internacional (Department for International Development – DFID, na sigla em inglês) do Reino Unido definiu estabilização como “[…] o processo de estabelecer paz e segurança em países afetados por conflitos e instabilidade… [e]… a promoção de acordos políticos pacíficos para produzir um governo nativo legítimo, que possa servir melhor seu povo” (Barakat et al., 2010, p. S298).

Essa definição demonstra como a estabilização busca tratar as causas subjacentes da violência. Os meios para atingir tais objetivos incluem ajuda humanitária e desenvolvimento.

É com base nessa definição que a estabilização na era pós-11 de Setembro pode ser considerada uma evolução na forma como a ajuda humanitária é usada por governos doadores. Isso foi facilitado pela existência de organizações multimandatárias e abordagens integradas. Embora os objetivos finais de uma organização de desenvolvimento e militares sejam diferentes, isto é, as organizações têm como objetivo aliviar a pobreza e os militares desejam garantir seus interesses políticos, os meios usados para obter ambos os objetivos se tornaram indistinguíveis. A incorporação da ajuda humanitária nessa combinação significa que ela pode ser considerada parte de um esforço de conflito e, portanto, atacada.

A forma como essa fusão das atividades dos atores de ajuda humanitária, de desenvolvimento e militares ocorre na prática está diretamente relacionada com o objetivo unificado de desejar capacitar frequentemente instituições locais para fins de construção de um Estado democrático. Para os militares, uma estabilização bem-sucedida requer a existência de um governo legítimo, conforme articulado na definição do DFID, que possa prestar serviços em busca da estabilidade. Os atores humanitários que realizam ações de desenvolvimento – que em geral objetivam aumentar a capacidade do Estado em cumprir suas responsabilidades – se envolvem inevitavelmente em um processo de construção de Estado.

Essa tendência pode ser mais claramente ilustrada pelo caso do Afeganistão. Dois profissionais de MSF destacaram, em 2010, que muitos grupos de ajuda receberam bem a abordagem integrada no Afeganistão. “Em junho de 2003, mais de 80 organizações – incluindo os principais órgãos de ajuda norte-americanos – pediram à comunidade internacional que expandisse a Força de Assistência de Segurança Internacional da Otan (Isaf) e que fossem fornecidos os recursos necessários, ‘de modo que a democracia possa florescer… [e]… oferecesse melhores perspectivas para a paz e a estabilidade para o povo afegão e o mundo” (Hofman e Delaunay, 2010, online).

Entretanto, uma lógica similar àquela aplicada à prestação de ajuda para fins de reforço da legitimidade do Estado também foi aplicada, por outro lado, à negação da ajuda como forma de reduzir a legitimidade de grupos armados que não apoiam interesses ocidentais.

A negação da ajuda
A negação da ajuda pode ser considerada uma tática para impedir que certos grupos obtenham legitimidade. A criminalização da assistência humanitária para “inimigos” foi mais recentemente formalizada nas legislações antiterror. A negação da assistência por meio da criminalização da ajuda está ligada diretamente ao processo pelo qual a ajuda humanitária é usada para incrementar ou, nesse caso, negar a legitimidade de um Estado ou grupo que serve, ou não, aos interesses de governos doadores.

As legislações antiterror buscam sancionar qualquer forma de apoio a “terroristas designados” (Mackintosh, 2011). Regulações de doadores também existem para evitar que organizações humanitárias tenham contato direto – e, portanto, que negociem – com tais grupos designados. Isso tem implicações sobre a forma como a ajuda é entregue em áreas controladas por tais grupos designados. O braço forte do governo norte-americano e seus aliados europeus buscavam levar assistência humanitária de forma alinhada com seu pensamento antiterror: controlando quem recebia assistência e criminalizando o apoio material fornecido a quem não fosse considerado um aliado no momento, tornando, assim, a assistência a áreas sob seu controle complicada e, portanto, menos baseada na necessidade e mais em quem tem a legitimidade que precisa ser reforçada.

Isso tem implicações para a ajuda humanitária, pois torna os objetivos humanitários subordinados a estipulações políticas a respeito de quem é “terrorista”.

Executada ou não, essa legislação significa que a imparcialidade humanitária ficou sujeita às considerações das potências hegemônicas. Isso atinge o cerne do que realmente significa ajuda humanitária – prestação de assistência com base apenas nas necessidades. A questão, portanto, não é se os atores humanitários serão processados futuramente, mas como a ameaça de processo força os agentes humanitários a atuarem nas áreas desejadas pelos governos doadores, caso eles realmente resolvam atuar. Desse modo, a criminalização da ajuda pode definir os limites do alcance humanitário. MSF é frequentemente capaz de ir além dos limites definidos pela criminalização da ajuda em razão de sua independência de governos doadores. Por exemplo, na Síria, a organização é capaz de trabalhar em um modo mais flexível, ao passo que outras organizações estão confinadas a regras de doadores que desaceleram a resposta a emergências e impedem que a ajuda chegue a certas áreas.

Eficácia no fornecimento da ajuda humanitária
Quais são as implicações dessa vinculação entre ajuda humanitária e potências ocidentais sobre o fornecimento de assistência? Uma das principais implicações dessa relação identificada por MSF está no perigo apresentado aos beneficiários da assistência. “Para afegãos doentes ou feridos, ir a uma clínica operada pela Otan ou receber assistência de grupos afiliados à estratégia de contrainsurgência (Coin) da Otan é arriscar-se à retaliação da oposição, seja de talibãs, seja de outros grupos militantes. Os civis enfrentam os mesmos riscos de forças afegãs e internacionais se recorrerem à oposição para receber assistência. Nesse ambiente, procurar ajuda significa escolher um lado na guerra. O resultado é tragicamente absurdo: as pessoas desistem de buscar ajuda, pois fazer isso pode colocar suas vidas em risco” (Hofman, 2011, online).

Entretanto, além desse impacto potencial claro sobre os beneficiários da assistência, há também implicações sobre a eficácia no fornecimento de ajuda e a capacidade de organizações em acessar áreas de conflito. Como mencionado, a fusão entre ajuda humanitária e desenvolvimento, em um esforço de estabilização e construção de Estado, é frequente e praticamente representada pela existência de uma missão integrada da ONU – com um único oficial da Organização sendo responsável por ajuda humanitária, desenvolvimento, assuntos políticos e construção da paz. Essa abordagem de “coerência” significa que a coordenação e o financiamento – canalizado pela ONU – da ação humanitária ficam sob o mesmo guarda-chuva que considerações políticas e militares. Tiller e Healy apontaram, em uma análise de estudos de caso na Jordânia, República Democrática do Congo (RDC) e Sudão do Sul, que o coordenador da ONU exercia três funções distintas. Esse aspecto frequentemente criava confusão e retardava a resposta a emergências, enquanto para as ONGs muitas vezes era difícil adaptar-se, mudando suas ações de desenvolvimento para programas de emergência (Tiller e Healy, 2014, online).

A evolução mais recente das abordagens de coerência e integração tem sido a tentativa de encontrar uma forma de criar um propósito comum entre diferentes atores. Cada vez mais, tem se tornado uma questão de “construir resiliência”. O conceito de “resiliência” como objetivo de ajuda humanitária foi primeiramente articulado fora dos círculos de redução de risco de desastre e sustentabilidade ambiental pelo DFID, do Reino Unido, no lançamento de sua Avaliação de Resposta a Emergências Humanitárias em 2011 (DFID, 2011).

Em uma análise do conceito de resiliência feito por MSF, a seguinte definição tem sido usada para nortear nossa compreensão do tema: “Resiliência de um sistema específico (doméstico, comunidade) inclui a capacidade de prever e preparar-se para um choque ou tensão; a capacidade de absorver e acomodar tensões ou forças destrutivas por meio de resistência ou adaptação; a capacidade de gerenciar, ou manter certas funções básicas e estruturas, durante desastres; a capacidade de recuperar-se ou ‘voltar ao normal’ após um choque ou tensão (em um modo eficiente e após um prazo razoável)” (Whittall et al., 2014, online).

Inicialmente, o conceito de resiliência tratava de recuperar-se de choques, “voltar ao normal” e resistir a choques futuros. E, como tal, a noção de resiliência foi apregoada como um conceito que pode fazer a ponte entre ajuda humanitária e ajuda para o desenvolvimento.

Entretanto, a ajuda para o desenvolvimento se tornou cada vez mais uma questão de dar apoio a Estados em sua tarefa de prestar serviços. Como tal, a ajuda para o desenvolvimento pretende construir a capacidade do Estado. Em muitos dos ambientes de conflito nos quais MSF trabalha, o Estado é parte do conflito. Se a ideia for aproximar a ajuda humanitária da ajuda para o desenvolvimento, então isso não é tão diferente da agenda de estabilização no Afeganistão, onde a ajuda humanitária tem sido usada como parte de uma estratégia política e militar de formação de Estado. A pergunta, portanto, passa a ser: a quais atores a construção de resiliência se volta? E quem será excluído? As organizações financiadas pelo Reino Unido procurarão formar a resiliência – e, portanto, reforçar a capacidade de autoridades locais – em um vilarejo controlado pelos talibãs no Afeganistão?

Ajuda humanitária e desenvolvimento estão frequentemente em contradição, pois a primeira entra quando não há mais um sistema a ser desenvolvido ou não há condições para desenvolver um sistema. Aproximar os dois conceitos sob o rótulo de formação de resiliência é, portanto, problemático. O desenvolvimento trata de sistemas, do longo prazo e do bem maior para todos; a ajuda humanitária trata do indivíduo, do curto prazo e do bem imediato para poucos.

Além disso, o foco na resiliência representa uma mudança entre os atores de provisão de assistência, em um momento de crise financeira, em direção a uma abordagem de “custo-benefício”. Porém, quando a resposta se torna uma mistura de “tudo para todos” – salvar vidas, construir capacidade, reduzir vulnerabilidade e assegurar sustentabilidade –, frequentemente o básico é ignorado e há o risco de que a formação de resiliência se torne uma desculpa para a inação sobre o essencial: salvar vidas e aliviar o sofrimento.

MSF já experimentou essa tensão entre formação de sistemas de saúde de longo prazo e intervenções de saúde eficazes com impacto direto sobre a população. Na RDC, a suspensão de incentivos ao paciente durante surtos de malária é vista como um enfraquecimento da capacidade da comunidade de assumir responsabilidade por sua saúde. Campanhas de vacinação rápidas são mal vistas porque o suporte a estruturas de saúde locais poderia ter o mesmo resultado, mesmo que isso significasse atrasos no controle de epidemias e, geralmente, menos crianças protegidas.

As implicações da abordagem de formação de resiliência podem ser vistas claramente em um contexto como o do Sudão do Sul.

Resiliência por meio da formação do Estado
A partir da assinatura do Acordo de Paz Abrangente (Comprehensive Peace Agreement), entre o governo do Sudão e o Movimento de Liberação dos sudaneses, em 2005, a abordagem em relação ao fornecimento de ajuda no Sudão do Sul progrediu da garantia de dividendos da paz para o desenvolvimento de longo prazo para a criação da base de um Estado independente para, finalmente, em 2011, apoiar o estabelecimento de um novo Estado. Em cada estágio, o fornecimento de ajuda esteve subordinado a objetivos políticos de mais longo prazo que se sobrepuseram à resposta a emergências para crises contínuas.

A ideia de formação de resiliência no Sudão do Sul foi adotada em 2013 como um objetivo de unificação, enquanto o inverso, “fragilidade”, foi usado para delinear a necessidade de maior resiliência (CAP, 2013). A primeira seção do documento do Processo de Apelo Consolidado (CAP – PAC, em português) de 2014 explicitamente inclui ação humanitária como parte que contribui para a estrutura mais ampla do “New Deal Compact” (NDC) do Sudão do Sul; como um componente do esforço para levar o país da fragilidade para a resiliência (CAP, 2013, p. 3). De acordo com o documento CAP, em 2014, a ajuda humanitária contribuiria para o aperfeiçoamento em três metas próximas do NDC: bases econômicas; receita e serviços; e justiça. A melhoria nesses três elementos atingiria o objetivo de NDC de desenvolver resiliência.

Mesmo quando esse documento PAC estava sendo escrito, o Sudão do Sul já estava enfrentando múltiplas emergências – incluindo uma insurgência localizada em Pibor, que resultou no deslocamento da população, e um influxo para o condado de Maban de refugiados vindos do conflito contínuo na área de fronteira disputada do Nilo Azul (Belanger, 2012; Ocha, 2013). Entretanto, a respeito da resposta a emergências, o documento PAC não era ambíguo: “organizações não participantes do PAC como o Comitê Internacional da Cruz Vermelha (CICV) e MSF continuarão fornecendo a resposta principal em momentos de necessidade” (CAP, 2013, p. 42). É importante observar que CICV e MSF não foram – e nem são – parte do processo PAC, o que significa que não recebem fundos provenientes dos apelos do PAC. Portanto, enquanto o PAC capta recursos com o argumento de salvar vidas, ele delega o ato efetivo de salvar vidas a organizações que não recebem recursos desses fundos. Isso mostra o quanto o projeto humanitário no Sudão do Sul foi expandido para um projeto de formação de Estado e que se confiou a organizações fora do sistema a função principal de operacionalizar a ajuda humanitária, respondendo às emergências.

No caso do Sudão do Sul, o oligopólio de agentes de ajuda humanitária conceituou sua resposta em termos de formação de resiliência para o propósito final de formação do Estado. Isso foi facilitado por uma arquitetura de ajuda integrada conduzida por doadores que promoveram a criação de uma democracia liberal. O que deu errado no caso do Sudão do Sul foi que essa arquitetura priorizou a formação de um Estado em detrimento da capacidade de resposta a emergências. Assim, a concepção política da ajuda levou a uma falha na resposta a emergências. Estima-se que 3,8 milhões de sul-sudaneses necessitavam de assistência em 2014. Desses, acredita-se que a ajuda chegava a, no máximo, metade deles até o final de 2014 (Maxwell e Santschi, 2014, p. 1).
A eliminação da distinção entre ajuda humanitária e desenvolvimento em contextos de conflito torna a capacidade de responder a emergências dependente da aceitação política de uma agenda de formação de Estado democrático liberal.

Como MSF navegou na esfera da política de ajuda?
Uma das formas principais pelas quais MSF conseguiu manter-se fora das implicações da manipulação da ajuda humanitária foi tomar a decisão de não aceitar recursos de governos doadores na maioria dos ambientes de conflito. A organização investiu extensamente em captar recursos de indivíduos nos 28 países nos quais tem escritórios. Esses escritórios estendem-se da Europa até os Emirados Árabes Unidos, Hong Kong, África do Sul e Brasil, entre outros. Manter a vasta maioria de seus recursos provenientes de fontes privadas não restritas permite que a organização tome decisões independentemente de interesses de governos doadores.

Independência financeira também significa que MSF é capaz de responder a emergências rapidamente, sem esperar que os governos liberem recursos. Entretanto, tomou também uma decisão firme de manter um foco intenso na resposta a emergências. Esse compromisso em manter a capacidade de resposta a emergências, acoplado à independência financeira, permitiu que a organização evitasse os problemas de abordagens multimandatos que frequentemente reduzem a capacidade de resposta a emergências e tornam as organizações mais propensas a serem manipuladas por interesses dos doadores.

Entretanto, independentemente dessas decisões, MSF, como uma organização não governamental internacional de grande escala, com seus centros de tomada de decisão ainda concentrados na Europa, é frequentemente associada a um sistema humanitário envolvido com potências ocidentais. A organização tomou medidas para se distanciar pública e proativamente da manipulação de ajuda humanitária. Pronunciou-se, por exemplo, contra a referência feita pela Otan às ONGs como sendo parte de seu “Soft Power” no Afeganistão (MSF, 2010). No entanto, a organização precisa fazer ainda mais para internacionalizar sua identidade em um contexto no qual as dinâmicas globais de poder estão em processo de mudança. Possivelmente, não é mais suficiente ser um participante crítico do sistema de ajuda. É necessário para a organização criar links e alianças com uma faixa mais ampla da sociedade civil no Sul, que moldará o futuro da ação humanitária.

Conclusão
O cenário humanitário está mudando: uma maior variedade de doadores está oferecendo recursos às operações humanitárias; novos agentes de ajuda estão se envolvendo em assistência humanitária; e outros agentes de ajuda que existem há muito tempo estão sendo novamente percebidos como agentes importantes no cenário humanitário.
Países como o Brasil podem trabalhar para assegurar que não seja adotada a mesma abordagem de doadores do hemisfério Norte, que amplamente cooptaram a ajuda humanitária institucional para seus objetivos militares e políticos. Assegurar que os agentes humanitários possam atuar de forma independente ajudará a garantir que essas organizações evitem agir com base em interesses políticos ou econômicos.

O Brasil tem o potencial de participar de esforços humanitários internacionais de forma relevante e ambiciosa, e aproveitar a oportunidade de criar uma política que não reproduza modelos que foram criados no hemisfério Norte. Além disso, pode, a partir da profunda experiência que tem na construção de políticas sociais dialogada com o conjunto da sociedade, avançar na direção de uma cooperação humanitária na qual as necessidades das pessoas estejam à frente de interesses econômicos e políticos, construindo uma narrativa diferente e influenciando positivamente outros países. É evidente que os Estados têm a prerrogativa de atuar de acordo com seus próprios interesses; entretanto, os Estados não alinhados têm a oportunidade de ajudar a desvincular a ajuda humanitária dos poderes políticos ocidentais e proteger a oferta de assistência com base na solidariedade à sobrevivência dos mais marginalizados como uma finalidade em si. Isso não não será atingido por meio do reforço do controle dos Estados sobre a assistência humanitária por meio da afirmação de soberania, mas sim por sua dissociação das potências hegemônicas e proteção de sua independência de ação.

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